1. Directivas Comunitarias
La base de toda la regulación actual son las «Directivas de Cuarta Generación» de 2014. Su objetivo es simplificar los trámites y fomentar objetivos sociales y medioambientales.
- Directiva 2014/24/UE: Sobre contratación pública general (la más relevante).
- Directiva 2014/23/UE: Relativa a la adjudicación de contratos de concesión.
- Directiva 2014/25/UE: Relativa a los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.
2. Legislación Estatal
La norma principal en España es la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). Esta ley transpone las directivas europeas y se aplica a todo el territorio nacional, aunque algunas partes son de aplicación exclusiva al Estado.
3. Normativa Aragonesa
Aragón ha sido una comunidad pionera en la regulación propia para agilizar la gestión y mejorar la integridad en la contratación.
- Ley 3/2011, de 24 de febrero, de Medidas en Materia de Contratos del Sector Público de Aragón: Es la norma de cabecera.
- Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico de Aragón: Contiene disposiciones sobre la organización administrativa para contratar.
- Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA): Órgano independiente fundamental para resolver recursos en la comunidad.
4. Los Contratos del Sector Público: Clases y Configuración
No todos los contratos son iguales. La LCSP distingue entre varios tipos según su objeto y la naturaleza del ente que contrata.
Clases de Contratos (Tipología)
- Obras: Construcción o ingeniería civil (ej. un puente).
- Suministros: Adquisición o arrendamiento de bienes muebles (ej. ordenadores).
- Servicios: Prestaciones de hacer (ej. limpieza o seguridad).
- Concesión de Obras: El contratista construye y explota la obra, asumiendo el riesgo operacional.
- Concesión de Servicios: Gestión de un servicio público a riesgo del contratista.
- Mixtos: Combinan prestaciones de varios de los anteriores.
Elementos Estructurales
Para que un contrato sea válido, debe contar con tres pilares:
- Sujetos: El órgano de contratación (quien compra) y el contratista (quien vende, que debe tener capacidad de obrar y solvencia).
- Objeto: Debe ser determinado, necesario para el fin público y no fraccionarse para eludir la ley.
- Causa: La necesidad real que se pretende satisfacer.
- Precio: Normalmente en dinero, debe ser adecuado al mercado.
5. Contratos de las Administraciones Públicas
Es importante distinguir que no todo el «Sector Público» es «Administración Pública» a efectos de la ley. Los contratos de las Administraciones Públicas (como la DGA o un Ayuntamiento) se dividen en:
Para entender la contratación pública actual, es fundamental partir del Derecho de la Unión Europea, ya que la normativa española (tanto estatal como aragonesa) es, en gran medida, una transposición de estas directivas.
El objetivo de la UE es garantizar que el dinero público se gaste de forma eficiente, asegurando la libre competencia, la transparencia y la no discriminación entre empresas de cualquier Estado miembro.
Actualmente, nos regimos por el paquete de directivas de 2014 (denominadas de «cuarta generación»):
Directiva 2014/24/UE (Directiva General)
Es la norma más importante. Regula los contratos de obras, suministros y servicios realizados por las Administraciones Públicas.
- Novedades clave: Introdujo la contratación electrónica obligatoria, fomentó la división de contratos en lotes para facilitar el acceso a las PYMES y permitió incluir criterios sociales y medioambientales (no solo el precio más bajo).
Directiva 2014/23/UE (Directiva de Concesiones)
Por primera vez, la UE reguló de forma específica los contratos de concesión (tanto de obras como de servicios).
- Elemento esencial: Define que para que exista concesión, el contratista debe asumir el riesgo operacional. Es decir, si el negocio no funciona, la empresa asume las pérdidas; si no hay riesgo, no es concesión, sino un contrato de servicios ordinario.
Directiva 2014/25/UE (Sectores Especiales)
Regula la contratación en los llamados «sectores excluidos»: agua, energía, transportes y servicios postales.
- Razón de ser: Estos sectores suelen estar gestionados por entidades que no siempre son administraciones puras (pueden ser empresas públicas o privadas con derechos exclusivos), pero que operan en mercados donde no hay competencia total.
Directiva 89/665/CEE y Directiva 92/13/CEE (Directivas de Recursos)
Aunque son más antiguas, fueron modificadas para asegurar que existan mecanismos rápidos y eficaces para que las empresas puedan impugnar adjudicaciones ilegales.
- De aquí surge el Recurso Especial en Materia de Contratación, que permite paralizar un proceso de adjudicación antes de que se firme el contrato si hay irregularidades.
Principios Fundamentales que imponen estas Directivas:
Todas estas normas se asientan sobre unos principios que deben cumplirse siempre, incluso en contratos que no lleguen a los importes mínimos (umbrales) que marca la UE:
- Igualdad de trato y no discriminación: No se puede beneficiar a una empresa local frente a una de otro país de la UE.
- Transparencia: Obligación de publicar los anuncios y los criterios de adjudicación de antemano.
- Proporcionalidad: Las exigencias de solvencia a las empresas deben ser acordes al tamaño del contrato.
- Integridad: Lucha contra la corrupción y los conflictos de intereses.
¿Cómo afecta esto a España? Estas directivas fueron incorporadas a nuestro derecho mediante la Ley 9/2017 (LCSP). Si una norma española contradice una directiva europea, los tribunales deben aplicar la directiva (efecto directo).
Tras las directivas europeas, el siguiente nivel es la legislación estatal, que es la que aplica esas reglas generales al día a día de todas las administraciones en España.
Legislación Estatal: La Ley 9/2017 (LCSP)
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) es la norma fundamental. Su importancia radica en que no solo regula cómo se compra, sino que se utiliza como herramienta para implementar políticas públicas (sociales, ambientales y de innovación).
Los puntos clave de la legislación estatal son:
A. Ámbito de Aplicación (¿A quién obliga?)
La ley no afecta a todos por igual. Divide a las entidades en tres círculos concéntricos:
- Administraciones Públicas (AP): El núcleo duro (Estado, CCAA, Ayuntamientos). Tienen la regulación más estricta.
- Poderes Adjudicadores no Administraciones Públicas (PANAP): Empresas públicas que no son administraciones pero dependen de ellas (ej. una sociedad pública mercantil). Tienen reglas algo más flexibles.
- Resto de entes del Sector Público: Entidades con mínima regulación, pero que deben respetar los principios de publicidad y concurrencia.
B. Novedades y Objetivos de la Ley Estatal
- Lucha contra la corrupción: Refuerza la figura del «perfil de contratante» (donde se publica todo) y limita mucho el uso del contrato menor (contratos de poco importe que se daban «a dedo») para evitar el fraccionamiento fraudulento.
- Contratación Electrónica: Desde 2018, es obligatoria en todo el proceso (licitación, notificaciones y facturación).
- Criterios de adjudicación: Se pasa del concepto de «oferta económica más ventajosa» al de «mejor relación calidad-precio». Ya no solo importa que sea barato, sino que la calidad sea alta.
- División en lotes: Ahora la regla general es que los contratos grandes deben dividirse en partes más pequeñas (lotes) para que las PYMES puedan competir. Si no se divide, el órgano de contratación debe justificarlo muy bien.
C. El Recurso Especial en Materia de Contratación
La ley estatal establece un sistema de protección muy rápido para las empresas. Antes de ir a juicio (que tarda años), se puede interponer este recurso gratuito ante tribunales administrativos especializados. Si se admite, el proceso de contratación se suspende automáticamente.
Normativa Aragonesa
Aunque la ley estatal es la base, la Comunidad Autónoma de Aragón tiene competencias para dictar sus propias normas de desarrollo y organización.
- Ley 3/2011, de 24 de febrero, de Medidas en Materia de Contratos del Sector Público de Aragón: Es la ley propia que adapta la gestión a la realidad aragonesa.
- Agilización administrativa: Aragón ha buscado tradicionalmente reducir la burocracia para que la administración sea más ágil que la estatal.
- El TACPA (Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón): Es el órgano encargado de resolver los recursos especiales en Aragón. Es un referente nacional por su rapidez y la calidad de sus resoluciones.
Para ser precisos: la Ley aragonesa de contratación no se basa directamente en los Fueros (Derecho Civil), pero sí nace del mismo espíritu de «autogobierno» que estos representan.
Aquí te detallo cómo se relacionan y en qué forma le afectan:
El origen de la competencia: El Estatuto de Autonomía
La capacidad de Aragón para tener su propia ley de contratos (como la actual Ley 11/2023, de uso estratégico de la contratación pública) no proviene del Derecho Foral privado, sino del Estatuto de Autonomía de Aragón (específicamente en su artículo 75).
Sin embargo, el Estatuto de Autonomía es la norma que «recupera» y protege los Fueros. Por tanto, existe una conexión política y filosófica: Aragón utiliza su autonomía histórica para legislar de forma diferente al Estado, buscando mayor agilidad y eficiencia, un rasgo muy propio de la tradición jurídica aragonesa.
¿Cómo afectan los Fueros a la contratación?
Aunque la contratación pública es Derecho Administrativo (reglas de la administración) y los Fueros son mayoritariamente Derecho Civil (reglas entre particulares), hay puntos de contacto:
- El principio «Standum est Chartae» (Estar a lo pactado): Este es el pilar del Derecho Foral Aragonés. Defiende la libertad de pacto y que lo escrito en el contrato tiene fuerza de ley entre las partes. En la contratación pública, este principio se traduce en que los Pliegos de Condiciones son «la ley del contrato». Aragón siempre ha puesto mucho énfasis en que lo que se firma debe cumplirse rigurosamente.
- Capacidad de las personas: Para contratar con la administración, necesitas «capacidad de obrar». En Aragón, esto se rige por el Código del Derecho Foral de Aragón (por ejemplo, la mayoría de edad o la capacidad de los menores emancipados), que tiene particularidades distintas al Código Civil español.
- Derechos de tanteo y retracto: En algunos contratos que afectan a bienes inmuebles o patrimonio, pueden aparecer figuras del Derecho Foral (como el derecho de abolorio) que podrían condicionar la transmisión de propiedades, aunque en la práctica administrativa esto queda muy limitado por el interés público.
La «vía aragonesa» de contratación
Aragón ha usado su competencia legislativa para marcar distancias con el Estado en dos aspectos que «resuenan» con su historia foral:
- Agilidad: Tradicionalmente, las leyes aragonesas han buscado que los trámites sean menos burocráticos que los estatales.
- El TACPA: El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón fue creado para que los problemas de los aragoneses se resuelvan en Aragón, de forma rápida y profesional, sin tener que acudir siempre a los tribunales de Madrid.
Resumen de la jerarquía normativa
Para que visualices dónde encaja cada norma en este «puzle» competencial:
Una vez comprendido el origen de las normas, entramos en la «anatomía» del contrato. Para que un contrato del sector público sea válido, debe tener unos elementos mínimos que lo definen y lo sostienen.
Podemos dividir estos elementos en subjetivos (quiénes intervienen) y objetivos (qué, por qué y por cuánto se contrata).
1. Elementos Subjetivos: ¿Quiénes intervienen?
En todo contrato público hay dos partes principales:
A. El Órgano de Contratación (La Administración)
Es la entidad que necesita el servicio o la obra.
- Capacidad: Debe tener competencia legal para contratar.
- Responsable del contrato: Es una figura obligatoria (persona física o unidad) que supervisa la ejecución y comprueba que el contratista cumple lo pactado.
- Perfil de contratante: Es el espacio virtual (en internet) donde el órgano publica toda la información para asegurar la transparencia.
B. El Contratista (La Empresa)
Para poder contratar con el sector público, una empresa debe cumplir tres requisitos «sagrados»:
- Capacidad de obrar: Estar legalmente constituida (escrituras, DNI, etc.).
- No estar incursa en prohibiciones de contratar: No haber sido condenada por corrupción, no estar en quiebra o no haber incumplido contratos anteriores.
- Solvencia: Debe demostrar que tiene dinero (solvencia económica) y experiencia o maquinaria (solvencia técnica) para hacer el trabajo. En contratos de obras de gran importe, se exige además la Clasificación de contratistas.
2. Elementos Objetivos: El contenido del contrato
Son los elementos que definen la prestación.
El Objeto
Es el «qué». Debe ser determinado (saber exactamente qué se compra) y lícito.
- Fraccionamiento prohibido: La ley prohíbe dividir un contrato en trozos pequeños para saltarse los controles de publicidad (típico fraude del contrato menor).
- División en lotes: Como vimos antes, la regla general ahora es dividir los proyectos grandes en lotes para que participen empresas pequeñas.
La Causa
Es la necesidad real que la administración pretende satisfacer. La administración no puede contratar «porque sí»; debe justificar en el expediente por qué ese contrato es necesario para el interés público.
El Precio (Valor Estimado y Presupuesto)
El precio debe ser cierto y expresarse en euros.
- Presupuesto Base de Licitación: Es el límite máximo de gasto que la administración está dispuesta a pagar (IVA incluido).
- Valor Estimado: Es el importe total del contrato sin IVA, incluyendo posibles prórrogas o modificaciones futuras. Es la cifra que se usa para saber si el contrato debe ir a Europa o no.
3. Elementos Formales: La Garantía (Fianza)
Para asegurar que el contratista no «se de a la fuga» o haga un mal trabajo, la ley exige garantías:
- Garantía Definitiva: Normalmente es el 5% del precio de adjudicación (sin IVA). Se deposita al final del proceso, justo antes de firmar el contrato.
4. Clasificación según su régimen: Administrativos vs. Privados
Como mencionamos brevemente antes, dependiendo de quién contrate y qué se contrate, el régimen cambia:
- Contratos Administrativos: Son los típicos (obras, servicios, suministros). Se rigen por la Ley de Contratos y, si hay problemas, se va a los juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
- Contratos Privados: Por ejemplo, la compra de un cuadro o ciertos servicios financieros. Se rigen por la Ley de Contratos en la fase de «preparación» (para elegir a quién comprar), pero una vez firmado, se rigen por el Derecho Civil (como si fueran dos particulares) y los pleitos van a la vía Civil.
El procedimiento de contratación es un camino estructurado que garantiza que la elección del contratista sea objetiva. Se divide principalmente en tres grandes bloques: la preparación, la adjudicación y la ejecución.
1. Fase de Preparación: El Expediente
Antes de que el público sepa que la Administración quiere contratar, hay un trabajo interno crucial.
- El Expediente de Contratación: El órgano de contratación debe justificar la necesidad del contrato.
- Los Pliegos (La «Biblia» del contrato):
- Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP): Contiene los pactos y condiciones jurídicas, económicas y administrativas (cómo se paga, solvencia exigida, criterios de puntuación).
- Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT): Describe las características detalladas de la obra o servicio (materiales, horarios, calidad técnica).
- Certificado de Existencia de Crédito: Es fundamental. No se puede contratar nada si no hay dinero reservado en el presupuesto para pagarlo.
2. Fase de Adjudicación: La Selección
Aquí es donde la Administración sale al mercado. Dependiendo de la cuantía y la complejidad, existen distintos procedimientos:
Tipos de Procedimientos
El Proceso de Selección
- Publicidad: Se publica en el Perfil de Contratante (y en el BOE o DOUE si es necesario).
- Presentación de Ofertas: Las empresas presentan sus propuestas de forma electrónica y secreta.
- Mesa de Contratación: Un órgano técnico valora las ofertas. Primero abre el sobre de la solvencia, luego el de los criterios subjetivos (juicios de valor) y finalmente el de los criterios automáticos (precio).
- Adjudicación: El órgano de contratación elige la mejor oferta.
3. Fase de Perfección y Formalización
El contrato no existe legalmente hasta que se formaliza.
- Una vez adjudicado, la empresa tiene un plazo para presentar la fianza definitiva (5%) y otros documentos.
- Se firma el documento administrativo. A partir de aquí, el contrato es obligatorio para ambas partes.
4. Fase de Ejecución y Extinción
Es el cumplimiento del trabajo propiamente dicho.
- Prerrogativas de la Administración: La Administración tiene poderes especiales (potestad de interpretación, modificación por interés público o «ius variandi»).
- Extinción: El contrato termina normalmente por su cumplimiento (se entrega la obra o se termina el servicio) o por resolución (una de las partes incumple gravemente).
Especialidad en Aragón: El Uso Estratégico
Es importante mencionar que en Aragón, la reciente Ley 11/2023, de uso estratégico de la contratación pública, pone mucho énfasis en que en todas estas fases se incluyan:
- Cláusulas sociales: Por ejemplo, reservar contratos para Centros Especiales de Empleo.
- Cláusulas ambientales: Valorar el uso de materiales reciclados o la reducción de huella de carbono.